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來源：中外能源經濟觀察

解振華 中國氣候變化事務特使

一、我國應對氣候變化取得顯著成就

習近平主席在去年9月第75屆聯大一般性辯論上宣布：中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。在去年12月舉行的氣候雄心峰會上宣布了落實國家自主貢獻的新舉措：到2030年，中國單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。在今年4月美國主辦的領導人氣候峰會上進一步宣布：中國正在制定碳達峰行動計劃，支持有條件的地方和重點行業、重點企業率先達峰。將嚴控煤電項目，“十四五”時期嚴控煤炭消費增長、“十五五”時期逐步減少。決定接受逐步淘汰氫氟碳化物的基加利修正案，加強非二氧化碳溫室氣體管控，啟動全國碳市場上線交易。

習近平主席指出，中國力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和，是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策，事關中華民族永續發展和構建人類命運共同體。

迄今為止，很多國家尚未開始通過復蘇措施加速綠色轉型。如果不扭轉這一局面，《巴黎協定》目標可能將變得越來越遙不可及。

實現碳達峰碳中和目標需要付出艱苦卓絕的努力。

我國2030年前碳達峰目標，是根據《巴黎協定》的有關規定，對2015年提出的二氧化碳2030年左右達峰的自主貢獻目標進行更新和強化，涉及能源活動及工業生產過程二氧化碳排放。2060年前碳中和目標，是根據《巴黎協定》關于“在本世紀下半葉實現溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡”的要求，提出的我國長期溫室氣體低排放發展戰略的目標，包括能源活動和工業過程的二氧化碳以及甲烷、氫氟碳化物等非二氧化碳溫室氣體。體現出我國持續強化應對氣候變化的行動和主動承擔與國情相符的國際責任。我們將在今年年底聯合國氣候變化格拉斯哥大會前提交包括上述目標及其實施路徑的自主貢獻和長期戰略。

習近平主席今年4月中法德領導人視頻會議上指出，中國2030年前碳達峰和2060年前碳中和，意味著中國作為世界上最大的發展中國家，將完成全球最高碳排放強度降幅，用全球歷史上最短的時間實現從碳達峰到碳中和。從碳排放達峰到碳中和即凈零排放，歐盟大體需要60多年時間，美國要45年，而我國則要力爭30年左右實現。相比于美、歐、日等發達國家，我國達峰時人均GDP和人均碳排放將低于這些國家達峰時的水平。

實現碳達峰碳中和是我國向世界作出的莊嚴承諾，意味著將進行一場廣泛而深刻的經濟社會變革，絕不是輕輕松松就能實現的。我國仍然是一個發展中國家，經濟社會發展不協調、不平衡，產業結構偏重，能源結構偏煤，科技及基礎能力偏弱，單位GDP的能耗物耗較高，資金投入不足，實現碳達峰碳中和目標，面臨巨大挑戰，需要付出巨大努力。

盡管如此，我國應對氣候變化已經取得顯著成就，在某些領域具有一定的優勢。

一是提前超額完成了2020年前行動目標。2020年與2005年（國家自主貢獻目標基年）相比，單位GDP二氧化碳排放下降了48.4%，相當于減少二氧化碳排放約57.9億噸，非化石能源占一次能源比重從7.4%提高到15.9%，煤炭占一次能源比重從72%下降到56.8%，森林蓄積量175億立方米以上，增加約51億立方米。

二是節能取得積極進展。單位GDP能耗下降了42.6%，累計節能22億噸標準煤。1991年以來累計節能量約占全球一半以上。

三是可再生能源發展較快。2020年可再生能源裝機總量約占全球33%，新增量約占全球52%，連續八年成為全球可再生能源投資第一大國。2020年，太陽能裝機達2.53億千瓦，比2005年增加了3000多倍，風電裝機達2.81億千瓦，比2005年增加了200多倍。到2030年風電、太陽能裝機容量達到12億千瓦以上。我國可再生能源迅速發展，顯著降低了全球可再生能源推廣應用成本。2020年新能源汽車保有量500多萬輛，今年第一季度銷售量73萬輛，占全球比重近一半，全國已建約170萬個充電樁。

四是降碳與經濟增長、脫貧、就業、減污協同增效。2020年，在實現降碳目標的同時，我國GDP比2005年增長超4倍，實現1億農村貧困人口脫貧，節能環保產業年產值7.58萬億元，綠色低碳領域增加了上千萬城鎮就業崗位。生態環境質量明顯改善，全國重點城市PM2.5平均濃度為33微克/立方米，比2015年下降34%（50.2微克/立方米），基本解決酸雨問題。民眾健康水平顯著提高，人均預期壽命比2005年增加約5.5歲。

二、“1+N”政策體系將確保實現碳中和

為實現碳達峰碳中和目標，我國將建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，將碳達峰碳中和納入生態文明建設總體布局，以經濟社會發展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發展為關鍵，加快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路。我國成立了中央層面的碳達峰碳中和工作領導小組，組織制定并將陸續發布“1+N”政策體系，“1”是碳達峰碳中和指導意見，“N”包括2030年前碳達峰行動方案以及重點領域和行業政策措施和行動，主要包括以下十個方面。

一是優化能源結構。能源活動二氧化碳占我國溫室氣體總排放80%左右。推動能源革命，加快構建清潔低碳安全高效的能源體系和以新能源為主體的新型電力系統。嚴格控制化石能源消費，“十四五”時期嚴控煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少，合理調控油氣消費，有序引導天然氣消費。安全高效發展核電，因地制宜發展水電，大力發展風電、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能。加快抽水蓄能和新型儲能規模化應用，提高電網對高比例可再生能源的消納與調控能力。積極發展綠色氫能。推動工業、建筑、交通、公共機構等節能和提高能效。

二是推動產業和工業優化升級。工業部門占終端碳排放近70%，要加快低碳轉型，力爭率先達峰。堅決遏制高耗能、高排放行業盲目發展。“十四五”要嚴把新上項目的碳排放關，防止碳排放攀高峰。推動能源、鋼鐵、有色、石化、化工、建材等傳統產業優化升級。發展新一代信息技術、高端裝備、新材料、生物、新能源、節能環保等新興產業。發展智能制造與工業互聯網。控制氫氟碳化物等非二氧化碳溫室氣體在相關工業行業的排放。
三是推進節能低碳建筑和低碳基礎設施。建筑部門占終端碳排放約20%，城市和鄉村建設都要落實綠色低碳要求。合理控制建筑規模，杜絕大拆大建。推進既有居住建筑節能更新改造，持續提高新建建筑節能標準。加快發展超低能耗、近零能耗、低碳建筑，鼓勵發展裝配式建筑和綠色建材。在基礎設施建設、運行、管理各環節落實綠色低碳理念，建設低碳智慧型城市和綠色鄉村。

四是構建綠色低碳交通運輸體系。交通部門占終端碳排放約10%，隨著城鎮化的推進和生活水平的提高，未來一段時期內還呈增長趨勢，力爭加快形成綠色低碳、多元立體的運輸方式。優化運輸結構，提高鐵路、水運、海運、航空等低碳運輸方式比重，建設綠色機場和綠色港口。優先發展公共交通等綠色出行方式。發展電動、氫燃料電池等清潔零排放汽車，建設加氫站、換電站、充電站。

五是發展循環經濟。提高資源能源利用效率，從源頭上實現經濟發展與碳排放和污染物排放脫鉤。加強該領域相關立法，堅持生產者責任延伸制度。推進產業園區循環化發展，促進企業實施清潔生產改造。提高礦產資源綜合利用水平，推動建筑垃圾資源化利用。建設現代化“城市礦產”基地，促進再制造產業發展。推進生活垃圾和污水資源化利用。加強塑料污染全鏈條治理。建立完善讓所有參與方都受益的商業模式。

六是推動綠色低碳技術創新。技術創新是實現碳達峰碳中和的關鍵，要加快綠色低碳科技革命。研究發展可再生能源、智能電網、儲能、綠色氫能、電動和氫燃料汽車、碳捕集利用和封存、資源循環利用鏈接、可控核聚變等成本低、效益高、減排效果明顯、安全可控、具有推廣前景的低碳零碳負碳技術。

七是發展綠色金融以擴大資金支持和投資。資金投入是實現碳達峰碳中和的保障。建立健全有利于綠色低碳發展的財政投入體系，加大公共資金支持力度，發揮公共資金引導與杠桿作用，鼓勵吸引社會資本參與綠色投資，設立相關產業投資基金。建立完善綠色金融體系，設立碳減排貨幣政策工具，補充完善《綠色債券支持項目目錄》和《綠色產業指導目錄》，支持金融機構發行綠色債券，創新綠色金融產品和服務。研究設立國家綠色低碳轉型基金。

八是出臺配套經濟政策和改革措施。加快應對氣候變化立法，健全生態環境、清潔能源、循環經濟等方面法律法規和標準。深化電力體制改革。完善電價形成機制以及差別化用能價格政策，對節能環保、可再生能源、循環經濟、低碳零碳等技術、產品、項目、企業在財政、稅收、價格上實行鼓勵性的政策。

九是建立完善碳交易市場。碳交易機制以盡可能低的成本實現全社會減排目標。今年7月首先在電力行業啟動了全國碳市場上線交易。今后逐步覆蓋鋼鐵、石化、化工、建材、造紙、有色、航空等重點排放行業，將碳匯納入碳市場，豐富交易品種和方式。

十是實施基于自然的解決方案。保護、修復、管理自然生態系統的相關行動，有助于增加碳匯、控制溫室氣體排放、提高適應氣候變化的能力、保護生物多樣性。不斷強化森林、草原、濕地、沙地、凍土等生態系統保護，科學劃定并嚴守生態保護紅線，實施重大生態修復工程，持續推進大規模國土綠化。加強農田管理，發展生態綠色農業，提高氣候適應能力，保障糧食安全。發展“藍碳”，保護和修復海岸帶生態系統，提升紅樹林、海草床、鹽沼等固碳能力。

以上十個方面基本明確了我國實現碳達峰碳中和的路徑，將在“1+N”政策體系中具體化并做到可操作。我們已制定并基本完成了2030年前碳達峰行動方案，作為“1+N”政策體系“N”中為首的文件，其中重點規劃實施十大行動，即能源綠色低碳轉型行動、節能降碳增效行動、工業領域碳達峰行動、城鄉建設碳達峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環經濟助力降碳行動、綠色低碳科技創新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區梯次有序碳達峰行動以及相關政策保障，確保實現2030年前碳達峰目標。

三、中國支持COP26取得成功

2015年聯合國氣候變化巴黎大會達成了具有里程碑意義的《巴黎協定》，明確了2020年后全球應對氣候變化的機制安排：一是繼續堅持《公約》確立的公平、“共同但有區別的責任”和各自能力原則，考慮不同國情；二是確立了將全球溫升控制在2℃以內、并爭取限制在1.5℃的目標，以及全球綠色低碳、氣候韌性和可持續發展的愿景；三是建立了“自下而上”自主決定貢獻目標的行動模式；四是定期開展全球盤點，推動各方持續提高力度；五是建立強化框架，提高行動和支持的透明度；六是發展中國家氣候行動與發達國家提供的資金、技術、能力建設支持要相匹配；七是決定建立全球碳市場機制。

當前，落實《巴黎協定》、全球實現綠色低碳轉型的大趨勢不可逆轉，疫情后的全球氣候治理進程仍任重道遠，今年格拉斯哥大會對于各方2020年后持續強化氣候行動與國際合作、推動《巴黎協定》有效實施至關重要。格拉斯哥大會主要涉及以下問題：

一是關于全球長期目標。當前全球部分地區熱浪、洪澇、干旱等極端氣候事件頻發，進一步凸顯氣候變化已經成為威脅全人類生存發展的危機。一些國家推動改寫《巴黎協定》低于2℃之內、爭取1.5℃的幅度目標，設立1.5℃的單一目標。各方在堅持幅度目標還是設立單一目標上有分歧。《巴黎協定》在達成時確定的幅度目標，既基于科學，已經充分考慮了全球氣候變化的緊迫性和嚴峻性，也基于規則，體現了最大包容性，平衡反映了各方共識。根據世界氣象組織的報告，2020年全球平均氣溫已經比工業化前高出1.2℃。低于2℃之內是各方的現實任務，爭取1.5℃是各方的理想目標。

今年4月發布的《中美應對氣候危機聯合聲明》就這一問題進行了充分的討論并取得了共識：“雙方回顧巴黎協定第二條的目的在于將全球平均氣溫上升控制在低于2℃之內，并努力限制在1.5℃之內。為此，雙方承諾繼續作出努力，包括在巴黎協定框架下21世紀20年代采取提高力度的強化行動，以使上述溫升限制目標可以實現，并合作識別和應對相關挑戰與機遇。”中美共識堅持了《巴黎協定》的目標和原則，注重落實近十年的行動與合作，為上述分歧提供了解決方案。

政府間氣候變化專門委員會關于1.5℃的特別報告指出，實現1.5℃需要全球2050年左右實現二氧化碳凈零排放。國際能源署《全球能源行業2050凈零排放路線圖》報告指出，不同國家和地區的起點不同，實現凈零排放的時間也可能不同，發達經濟體必須先于發展中經濟體達到凈零排放，并協助他們實現目標。我們覺得這一結論是科學、公平、符合實際的。各國國情、發展階段、能力各異，按照“共同但有區別的責任”原則，如果要實現全球2050年碳中和，發達國家應當2040年前實現碳中和、2050年前實現負排放，并為發展中國家實現碳中和提供充足的資金、技術和能力建設支持。

二是關于全球碳市場機制。全球碳市場和碳定價機制，有助于降低減排成本，提高全球減排力度，促進技術創新和可持續發展。建立全球碳市場，關鍵是要確保環境完整性，避免碳減排指標在買賣雙方之間重復計算。目前各方已經就這些基本原則達成政治共識，只是在一些技術性問題上有分歧，應加緊磋商，形成搭橋方案，確保格拉斯哥大會達成《巴黎協定》下全球碳市場機制實施細則，彰顯多邊進程有效性。

歐盟提出實施碳邊境調節措施，計劃從2023年起實施對其他國家出口到歐盟的商品征收碳關稅的單邊貿易措施，不符合《氣候公約》和《巴黎協定》以及其“實施細則”的原則和規定。各方應該在多邊框架下建立全球碳市場機制，確保環境完整性、避免重復計算，防止碳泄漏、維護貿易公平。建立全球碳市場、實行合理的碳定價，就沒有必要再實施碳邊境調節措施。此外，碳邊境調節措施涉及產品碳足跡核算，非常復雜，存在很大不確定性。
三是關于氣候資金。聯合國有關機構測算，實現《巴黎協定》確定的全球溫升控制目標，全球預計需要約92萬億美元。我國有關機構測算，實現我國碳達峰和碳中和目標需要130多萬億人民幣。其中，政府公共資金杠桿作用至關重要，引導和撬動金融機構、私營部門和社會投資。為此，發達國家應履行《公約》和《巴黎協定》下出資義務，落實2020年前每年1000億美元的資金目標，2020年后繼續提供新的、充足的、可預測的資金支持。目前根據經合組織等國際機構測算，發達國家僅完成了約700億美元出資，格拉斯哥大會應確保發達國家兌現出資承諾，這對于發展中國家至關重要，關乎各方互信和多邊機制有效性。此外，應建立全球碳市場收益分成機制，形成長期、穩定和可持續的資金來源，重點幫助發展中國家適應氣候變化和開展能力建設。

我國作為發展中國家將繼續開展氣候變化南南合作，為其他發展中國家提供力所能及的幫助和支持。近年來，我國累計安排約11億元人民幣用于開展應對氣候變化南南合作，向近40個國家贈送節能和新能源產品與設備，幫助有關國家發射氣象衛星，為120個發展中國家培訓了近1500名應對氣候變化領域的官員和技術人員。

四是關于技術創新、合作與轉讓。依靠現有技術不可能實現碳中和，需要推動技術和機制創新。國際能源署等機構的報告都指出，全球實現碳中和目標，至少一半以上都需要未來新研發和新應用的技術。因此，應落實《公約》和《巴黎協定》下的技術開發與合作機制安排，使其切實發揮作用。同時在雙邊和多邊層面建立鼓勵技術創新與合作的有效機制，既保護知識產權，又促進技術轉讓。各方應防止將應對氣候變化和綠色低碳領域技術合作和貿易政治化。

在習近平主席的直接領導下，我國為《巴黎協定》的達成、簽署、生效和實施作出了歷史性、基礎性的重要貢獻，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者和引領者。無論國際形勢如何變幻，無論其他國家政策立場如何變化，我們將繼續堅定不移地堅持多邊主義，與各方一道推動《巴黎協定》的全面有效和持續實施，為建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系貢獻中國方案和中國智慧。